开发性金融知识问答

　　 一、国家开发银行与开发性金融

　　1．国家开发银行是一个什么样的机构？

　　国家开发银行是1994年3月17日成立的直属国务院领导的政策性金融机构。经过十年改革发展，到2004年9月底，开发银行资产总额为13922.51亿元。目前，在全国30个省（市、自治区）设有32家分行，在香港设有代表处。开发银行作为政府的开发性金融机构，已成为中国长期融资领域的主力银行，主要经营指标达到国际先进水平。

　　2. 国家开发银行的任务是什么？

　　国家开发银行成立之初，按照国务院国发[1994]22号文件规定，其主要任务是集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程（“两基一支”）建设，并对所投项目在资金总量和资金结构配置上负有宏观调控职责。

　　在全面建设小康社会的新时期，开发银行的任务是，立足社会主义初级阶段经济社会发展的瓶颈制约和市场缺损的国情特点，按照科学发展观的要求和宏观调控政策目标，运用开发性金融的建设市场方法，建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金，重点支持“两基一支”和高新技术产业及其配套工程建设，以及政府急需发展的其他领域，完善风险约束机制，推进市场建设，促进城乡、区域、经济社会、人与自然、国内和对外开放的协调发展，实现政府持续稳定发展和安全的目标。

　　3. 什么是开发性金融？

　　开发性金融是政策性金融的深化和发展。开发性金融是实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融一般为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来。

　　从世界性的发展趋势看，开发性金融一般经历三个发展阶段：第一阶段是政策性金融初级阶段，开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵。第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设。第三阶段是作为市场主体参与运行。随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成基础制度建设的任务，作为市场主体参与运行。目前，开发银行已走过政策性金融初级阶段，正处于制度建设阶段。

　　4. 国际上有哪些开发性金融机构？

　　开发性金融产生于一个半世纪以前，经过一百多年的实践和发展。无论是发展中国家，还是发达国家，都需要开发性金融机构来实现政府的发展目标，完成单纯依靠市场和商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。世界银行、亚洲开发银行、德国复兴信贷银行、美国房贷协会、韩国产业银行、巴西开发银行等，都是国际知名的开发性金融机构。这些机构在本国或区域性经济社会发展中承担着重要职能。

　　5. 为什么说树立和落实科学发展观是推进开发性金融的基本出发点？

　　我国是发展中经济、发展中体制、发展中市场，树立和落实科学发展观是全面建设小康社会的根本要求。近年来，我国国民经济保持持续快速的发展势头，经济体制改革取得重大进展，但经济金融体制及市场建设仍落后于经济社会发展的要求，人口多、资源少、发展不平衡等问题依然突出，经济社会发展瓶颈大量存在。中央提出要实现“五个统筹”，坚持以人为本，树立全面协调可持续的科学发展观，根本着眼点就是要用新的发展思路实现更快更好的发展。体现在开发性金融上，就是要立足于科学发展观来深刻认识经济社会发展与落后融资体制、融资市场之间的矛盾，积极发挥开发性金融作用，把支持经济运行与推动制度建设和市场建设相结合，提高经济整体运行效率和协调性。

　　6. 为什么在当前我国经济和社会建设中需要开发性金融？

　　当前我国经济正处于一个重要关口，实现经济社会全面协调可持续发展，必须解决瓶颈制约市场缺损问题。在瓶颈制约方面，自去年以来我国经济出现了新一轮周期性波动，部分行业和地区投资增长过快，低水平重复建设严重，煤电油运等供求紧张，货币信贷增长过快，贷款结构不合理。为此，党中央、国务院采取了一系列宏观调控措施。这些矛盾从根本上可以归结为经济社会发展需求和金融发展相脱节，融资体制发展落后，市场建设发展落后，使得经济社会得不到统筹发展所必需的融资支持，投资、消费、出口三大因素难以协调高效地发挥作用，瓶颈领域不断涌现。具体说，既有能源交通等物质瓶颈，又有融资体制瓶颈，使“三农”、中小企业、西部开发、东北等老工业基地、县域经济等领域，得不到信贷融资的足够支持。在市场缺损方面，供给瓶颈与制度和市场瓶颈是相连并存的，有供给瓶颈的地方，往往也有制度和市场瓶颈。 制度和市场瓶颈不仅使政府难以有效调节区域间、社会成员间的收入分配差距，也是造成企业法人治理结构不健全，社会信用缺失等问题的根本原因。因此，加强制度和市场建设，弥补体制落后和市场失灵，是当前亟待解决的突出问题。

　　制度和市场需要建设，但不能靠自发形成，而要主动地进行建设，需要政府、开发性金融和企业共同推进。西方国家形成发达的市场经济体制经历了盲目、漫长的演进，付出了极高成本和代价，中国不能再走自发演进的老路。中国可以而且必须发挥后发优势，通过自觉主动地建设制度和市场，实现跨越式发展。在制度和市场建设中，开发性金融可以发挥政府与市场间桥梁和纽带的作用。实践证明，在制度不健全市场失灵的情况下，开发性金融通过融资优势与政府组织协调优势相结合，构造融资平台，共同推进信用建设和制度建设，可以帮助政府解决热点问题，在市场上实现政府的发展目标。

　　7. 国家开发银行的“二十字方针”是什么？

　　国家开发银行的“二十字方针”，是开发性金融原理落实到开发银行工作中的具体体现。即：“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”。政府热点，是把经济社会发展中的热点难点问题作为开发银行工作重点，包括物质瓶颈，也包括体制、社会和市场发展瓶颈制约；雪中送炭，是指开发银行想政府之所想，急政府之所急，用开发性金融打通融资渠道，支持政府实现发展目标；规划先行，是针对我国规划水平和市场建设比较落后，易引发经济泡沫和重复建设，在更高层次将开发银行业务优势和政府组织优势相结合，加强产业规划、区域规划和城市规划，包括制订制度、设计融资框架、规划区域产业比较优势、整合核心竞争力，推动各地规划先行，切实推进“五个统筹”；信用建设，是开发银行将信用建设贯穿于项目开发、评审、贷款发放、本息回收等信贷全过程和业务所及领域，大力建设市场制度和信用结构，防范金融风险，确保资产质量，这是开发银行几年来成功实践的核心原则；融资推动，是开发银行通过逐笔贷款、逐个项目为载体进行融资推动，是以优质资产质量和资金良性循环为基础，能实现比以往贷款更大规模和更高效率的融资服务。

二、开发性金融的基本原理和方法

　　1．开发性金融有哪些基本原理和方法？

　　开发性金融基本原理和方法，包括以下九个方面：坚持以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，以建设市场来实现政府目标；坚持建设制度、建设市场的方法；把融资优势和政府组织协调优势相结合，促进政府的力量和市场的力量相互结合和转化；注重国家及政府组织增信；坚持以信用建设为主线，推动治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设；实行“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制；具有应对集中大额长期风险的制度优势；实行政府机构债券与金融资产管理方式相结合；建立开发性金融治理结构，接受政府和市场的监督。

　　2．为什么开发性金融坚持以国家信用为基础、以市场业绩为支柱？

　　以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，以建设市场来实现政府目标，是开发性金融的核心内容，也是开发性金融对政策性金融的深化和发展。开发性金融坚持不因有国家信用而降低资产质量，也不因有好的市场业绩而丢失国家信用。开发性金融运用国家信用建设制度和市场，不以盈利为首要目的，但必须靠自己的盈利和市场业绩生存，保持资产质量。开发性金融强调市场业绩，并不是为了个体利益和机构部门利益，而是把财力集中用于新的瓶颈领域，实现经济社会发展目标。开发性金融的盈利有利于维护政府信用的市场形象，进一步巩固和增强国家信用，更好地服务于政府的政策意图。

　　3．为什么开发性金融坚持建设制度、建设市场的方法？

　　坚持制度建设、市场建设，是开发性金融的重要手段。这是由开发性金融的使命和任务所决定的，也是开发性金融与商业金融的重要区别。商业金融是被动地运用制度和市场，难以建设市场，而开发性金融是主动地运用和依托国家信用建设制度和市场，在没有市场的地方建设市场，在有市场的地方建设发展市场。

　　在运行中，开发性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场做起。只要是市场缺损、法人等制度缺损，而又有光明市场前景的投融资领域，能够进行制度建设和市场建设的、以整合体制资源取得盈利的，都是开发性金融发挥作用的领域，特别是政府关注的热点和难点。

　　开发性金融沿着政府路径，以融资为杠杆，通过政府协调，对项目法人进行孵化、培育、完善、考核，推动治理结构、法人、现金流和信用的建设，使国家信用、开发银行信用、地方政府信用能够转化出企业信用，发育大小不一的市场主体。

　　4. 为什么开发性金融要把融资优势和政府组织协调优势相结合？

　　这是开发银行的成功经验，也是我国不同于西方国家的根本区别。开发性金融有巨大的融资优势，必须与政府的组织协调优势相结合，才能实现项目建设和制度建设双成功，才能建设市场，否则就放空和浪费了社会主义初级阶段最重要的制度能量和资源。完全市场化的融资体制，政府不直接参与运行。但在我国体制转轨过程中，政府既要制定规则，又要在相当领域和相当程度上发挥 “教练员”和“准运动员”的示范作用，具有管理、规范、提供制度框架和参与运行双重身份，才能带动市场不断发展、不断建设。

　　政府和市场要相互结合、相互作用，政府推动市场发展，是社会主义初级阶段融资体制的基本特征，在当前具有高效率。开发银行把政府、市场和开发性金融主动结合起来，使政府的力量和市场的力量相互转化和促进。政府利用其掌握的财力、协调能力、立法能力、思想教育能力等加速市场建设，提高市场的整体效率。一旦市场建设起来，就变成了政府影响力在其中推动的市场，变成了与政府合作的市场，在市场发展中实现政府的发展目标。

　　5. 为什么开发性金融注重国家及政府组织增信？

　　国家及政府组织增信是一个国际惯例，是市场化过程中的一个重要组成部分。组织增信在市场建设中可以转化成多种形式，如：建立信用担保体系，引入外部会计和评级公司、公开透明运作等。最终通过各种市场化、制度化的方式，把组织增信变成市场的约束、市场中介的监督和公众的监督。

　　组织增信是开发性金融的一个重要原理和方法。开发性金融将政府的组织优势与开发银行的融资优势相结合，成为组织增信的社会功能，成为市场经济分配资源新的基础性平台和支柱。通过国家及政府组织增信，能够有效弥补《担保法》的不足，充分发挥政府的组织优势和政治优势。过去一说政府干预经济，就是不良贷款产生的原因，好像政府是一个多余的环节。但在政府组织增信中，政府不仅是必要的环节，而且从过去的被动角色变成主动角色，政府和银行的关系也不再是互相分离、冲突和力量抵消的关系，而是形成合力。

　　这个原理既适用于大型基础设施项目，也适用于社区金融等中小企业融资，是建设市场的中国方式，也是开发银行与政府的一种重要合作方式。这既有利于增强经济活力，又有利于加大宏观调控力度，控制行业和项目风险。组织增信的核心，在于建立一个风险控制机制和信用体系，使被增信一方能够有效防范风险和减少损失，使市场得以建设发展。这些年开发银行不是靠补贴和国家贴息资金运转，也不是对国家信用简单地分配，而是在依靠国家信用的基础上，不断运用和放大国家信用在市场建设、制度建设中的功能和作用。

　　6．什么是开发性金融的“四项建设”，为什么坚持以信用建设为主线？

　　开发性金融致力推动的“四项建设”，包括：治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设。治理结构建设，就是把法人治理结构当成治理结构的一个阶段和组成部分，在法人未建立或完善之前，开发性金融依靠政府协调下的治理结构来弥补法人治理结构建设的不足。法人建设，就是以流动性平衡作为手段和切入点，把收支流量平衡的法人孵化成资产负债表平衡的法人。现金流建设，就是按照项目现金流从少到多、从不稳定到稳定的特征，采取对应的方法建设现金流。开发性金融建设现金流通常有两种途径。一是通过信用建设构造均衡现金流；二是在不均衡现金流基础上适应不均衡，构造开发性金融产品，如软贷款这样“前低后高”的现金流贷款产品。信用建设，就是把地方政府信用，包括财政形成能力的信用、政府协调的信用，与开发性金融的信用和融资优势有机结合起来，经过管理、使用、分配和考核以及最后的转化，集中用于企业信用的培育和完善，使之发挥最大的效益。

　　信用建设是制度建设和市场建设的最高等级，是一个从国家信用、开发性金融信用、地方政府信用孵化、发育出企业信用的过程。信用建设通常经历三个阶段。第一阶段是思想建设。党的十六大和十六届三中全会提出建立健全社会信用体系，要求全社会增强信用意识，现在信用建设已逐渐成为大家的共识和目标，也是开发银行多年的努力和目标。第二阶段是组织建设。通过无形或有形的孵化，把思想目标通过组织来加以实现，组织增信就是其中一个重要方面，是开发银行融资优势、政府组织协调优势、群众融资民主优势相结合的过程。第三阶段是资金的财力和信用建设，包括现金流、微观和基础制度建设等有关内容。通过三个阶段，信用就可以从无到有、从弱到强发展起来。

　　7．什么是开发性金融“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制？

　　政府选择项目入口，就是由地方政府按照国家产业政策和该地区战略规划需要，整合内部资源，选择确定项目，推荐申请开发性金融借款。开发银行依据地区经济发展水平、财政收支水平、履约情况以及信用复核情况确定借款总量。开发性金融孵化，就是通过组织增信，在政府协调下以融资推动项目建设和市场建设，完善治理结构、法人、现金流和信用等四大建设。实现市场出口，就是依据现金流建设的发展趋势，针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制，包括一般信贷还款、母公司回购、资本市场发行股票、债券等市场化出口的偿还机制。

　　开发银行积极支持的三峡工程，就是这一融资机制的成功案例。三峡工程建设初期，治理结构、法人、现金流和信用建设等方面尚未建立。为了支持三峡工程建设，开发银行在率先提供300亿元贷款的同时，致力于发挥开发性金融孵化作用，不仅有力地促进了治理结构、法人、现金流和信用四项建设，而且为其最终实现市场化出口奠定了坚实基础。三峡工程从政府选择项目入口，开发性金融支持，商业价值和信用价值的培育，资本市场通道的建立、拓宽，企业价值的实现，以及竞争力和可持续发展力的增强，在这一价值成长的过程中，开发性金融发挥了极其重要的作用。

　　8. 为什么开发性金融具有应对集中大额长期风险的制度优势？

　　集中大额长期信贷风险是开发性金融面对的一个重要问题，包括体制缺损风险、经济周期波动风险和项目失败风险。开发性金融的体制优势，有助于有效地应对上述风险。体现在五个方面：一是运用组织增信，使政府承诺、政府信用和政府协调弥补体制性缺损；二是把开发性金融、政府协调、资本市场和宏观调控结合起来，形成应对经济周期风险的有效机制；三是把国家信用证券化，在负债方使市场化发行的金融债券，从期限、品种、成本、效率等方面，都优于商业银行零售储蓄覆盖风险的能力；四是利用风险投资的大数法则，在资产方通过组织增信建设体制和市场，提高单个项目成功率，降低企业经营失败风险；五是把信贷资产逐步证券化，推向银行间市场，最终走向个人市场。

　　实践证明，开发性金融的体制优势是可以有效应对集中大额长期信贷风险的。近年来，虽然开发银行的大部分贷款项目已进入还本付息期，但2000－2003年各年累计本息回收率分别达到了91.05%、95%、98.01%、99.19%，本息回收并不是靠借新还旧来实现的。截至2003年末，进入还款期的中长期贷款项目已达999个，余额5336.3亿元（余额占比达52.3%），当年本金回收额1186.46亿元（占当年中长期贷款回收总额的75.8%）。

　　9. 为什么开发性金融实行政府机构债券与金融资产管理方式相结合？

　　政府为开发性金融机构提供资本金，并赋予其准主权级政府信用及相应的法律地位，是开发性金融市场化运作和市场业绩的基础。

　　在资金来源上，开发性金融享有在市场上发行金融债券的特许权，属于政府机构债券。同时，开发性金融的管理方式与国债不同，国债资金是用财政预算方式管理，没有金融的损益平衡要求，而且不承担体制建设和市场建设的任务。

　　开发性金融的融资领域介于国债和商业金融之间，需要通过市场建设、体制建设进行推动，以政府协调强化金融资产管理的方式来实现优质资产，保证损益平衡和承受整体风险。

　　10. 开发性金融是如何建立治理结构，接受政府和市场监督的？

　　在内部管理上，开发银行始终坚持民主办行，把民主集中制与资本市场原理相结合，防范信贷风险和财务风险，接受政府和市场监督。主要体现在六个方面：实行融资民主，建立独立委员、电子路演和贷委会制度，加强贷款决策的科学化、民主化、社会化，打破行政审批贷款和少数人决策大额贷款的格局；实行财务民主，建立财务经费分配和支出透明的管理机制，优化集中采购制度，聘请知名会计公司对开发银行经营业绩、财务状况审计，并向社会披露；实行管理民主和经营民主，对重大目标确立、措施制定、经营问题，让有关的各级不同层次的员工参与决策；设立信息独立调查系统，为民主决策提供支持；创建学习的银行、专家的银行、干部的银行、人才的银行，培养一流的员工队伍；建立党建巡视组、稽核审计、纪检监察和群众监督“四位一体”的风险控制和权利监督体系，实现对权力的制约和对人的监督的互动，发挥监督的整体合力。

　　开发银行在建立开发性金融治理结构的过程中，立足于实现国家信用和市场业绩的统一，体现政府意志、国家利益、公众利益的统一，始终把市场业绩和公众利益作为考核、监督、检验开发性金融实践的重要标准和手段。

    三、开发性金融的实践与探索

　　1、国家开发银行是如何发挥开发性金融作用，支持经济社会发展的？

　　开发银行成立以来，按照中央“既要防范金融风险，又要支持经济增长” 的方针，积极发挥开发性金融的作用，贯彻中央的宏观经济政策、产业政策和地区发展政策，严格防范金融风险，积极支持经济社会发展。一是贷款集中投向国家“两基一支”领域的重点项目。支持了长江三峡、京九铁路、西电东送、西气东输、南水北调、五纵七横国道主干线、北京奥运项目和黑龙江商品粮基地等一大批项目。国家重点建设项目近80％的信贷资金、国债项目1/3的配套贷款是由开发银行提供的。二是适应经济社会发展阶段和市场形势的变化，主动调整贷款投向，支持经济结构调整。中西部地区的贷款余额占全部贷款余额的48.46%，其中西部地区占23.20%。贷款向经济发展瓶颈行业倾斜，开发银行贷款余额近2/3集中在煤电油运等瓶颈领域。积极支持“两基一支”中新的瓶颈领域，对中小企业、“三农”、县域经济、公共卫生、再就业、环保等难点热点问题进行了积极探索，打通全面建设小康社会融资“瓶颈”。

    2．国家开发银行取得了．国家开发什么样的经营业绩？

　　2002年开发银行的主要经营指标全面进入国际先进水平，这两年继续巩固和保持了良好的市场业绩。截止2004年三季度末，开发银行的不良贷款率由1998年底的32.63%下降到1.54%，风险准备对不良贷款的覆盖率达到231.48%，资本充足率为9.75%。

　　开发银行已连续4年聘请国际著名的会计公司进行外部审计，并在国有银行中率先通过年报披露外审结果，开发银行的经营业绩得到了国际审计机构和评级机构的认可。普华永道2003年在对开发银行贷款分类逐笔跟踪和复核认定后，出具的无保留意见审计报告认为：“开发银行在多项财务指标上明显高于国内及国际同行。”同时，穆迪、标准普尔、惠誉等国际评级机构对开发银行的评级结果都是主权级信用。

    3．国家开发银行的资金来源？

　　现阶段，开发银行的资金来源以国内外债券市场筹资为主。1998年9月，开发银行首次探索市场化发债，并于2002年全部实现了市场化发债。目前，已成为仅次于财政部的第二大债券发行体。2003年开发银行债券发行量首次超过国债，发行债券金额为4200亿元人民币。截至2003年底，开发银行债券余额为10550亿元人民币。开发银行不断进行债券品种创新，率先推出了远期债券、本息分离债券、投资人选择债券、发行人选择权债券等新品种。这不仅改善了开发银行的资产负债匹配状况，对中国债券市场的发展也具有重要的意义。2004年9月，凭借出色的经营业绩，在纽约成功发债10亿美元，受到来自美洲、欧洲和亚洲投资者的热烈响应，市场和媒体给予了积极评价。

    4．国家开发银行重点支持那些领域？

　　重点支持“两基一支”和高新技术产业及其配套工程建设，致力于缓解国民经济发展的“瓶颈”制约。包括：继续支持“两基一支”领域重大项目建设。当前，就是坚决执行国家宏观调控政策，坚持以煤、电、油、运等瓶颈领域为中心，通过融资缓解瓶颈制约，支持产业结构调整；根据中央“五个统筹”的要求，全面开展“两基一支”及其配套领域中的社会瓶颈业务，如：创业、助学、县域经济、三农、中小民营企业等融资业务；通过推动企业重组，支持老工业基地的国企改造，增强核心竞争力，规划和创造比较优势；开展“两基一支”中的境外业务，服务于政府，促进周边稳定和区域合作。

    5．国家开发银行与政府合作的主要方式？

　　开发银行与政府合作的主要方式是共建开发性金融合作机制，用融资推动地方经济发展，同时促进制度建设和市场建设。开发银行通过与30个省、市、自治区的各级地方政府（除西藏外）签订各类合作协议，与地方政府建立了长期稳定的合作制度。具体包括：组建开发性金融合作领导机构；开发银行与地方政府共同构筑省、市、区（县）级信用平台，建设以“机构＋机制＋项目”，以机制为中心的信用平台；地方政府指定对口开发银行的具体部门，协调计划、财政、城建等有关方面，并负责信用建设和开发银行贷款的信用管理；建立开发银行与政府有关部门的联络制度；开展双方干部的交流挂职等等。

    6．国家开发银行的办行目标是什么？

　　国家开发银行以创办国际一流市场业绩的开发性金融机构为目标，以维护国家经济安全和金融安全、增强国际竞争力和整体竞争力为己任，通过发挥开发性金融的先锋作用，做社会主义市场经济制度的先行者、开拓者，致力于促进经济社会全面协调可持续发展。